home | login | register | DMCA | contacts | help | donate |      

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Z
А Б В Г Д Е Ж З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


my bookshelf | genres | recommend | rating of books | rating of authors | reviews | new | форум | collections | читалки | авторам | add
fantasy
space fantasy
fantasy is horrors
heroic
prose
  military
  child
  russian
detective
  action
  child
  ironical
  historical
  political
western
adventure
adventure (child)
child's stories
love
religion
antique
Scientific literature
biography
business
home pets
animals
art
history
computers
linguistics
mathematics
religion
home_garden
sport
technique
publicism
philosophy
chemistry
close

реклама - advertisement



Доля бюджетов разных уровней в основных расходах консолидированного бюджета РФ в 1996 г., %

Финансы: конспект лекций

Четвертый этап реформ – с 1999 по 2002 г., когда начали действовать Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Эти законы имели большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики, для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не была заложена. Всерьез заниматься финансовой концепцией для муниципалитетов федеральный центр начал только в XXI в. (Программа развития бюджетного федерализма, одобренная Правительством РФ в 2001 г.; работа образованной Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козака). Для этого периода реформы муниципального финансирования характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Собственные доходы муниципалитетов в этот период сократились, возросла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. В качестве примера можно привести изменение тарифов на заработную плату работников бюджетной сферы с декабря 2001 г. Как и раньше, такие решения не способствовали повышению эффективности управления муниципальными финансами.

До начала 2000-х гг. разграничению обязанностей и возможностей бюджетов разных уровней в России препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная система организации местного самоуправления, различающаяся по регионам и приводящая к возникновению неразрешимых проблем. Так, в различных субъектах РФ существовали от одного до трех уровней местного самоуправления или местное самоуправление отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов РФ, в других регионах, наоборот, образуется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных органов власти.

В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

В ней определены принципы разделения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы (см. разд. 2 Программы). Установлены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципального финансирования зависят от того, как и в какой степени положения этой в целом прогрессивной программы будут учтены при подготовке законов.

Пятый этап– с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре уровня: федеральный, региональный, уровень муниципальных районов и городских округов, а также сельских и городских поселений.

Все эти бюджеты функционируют автономно. Доходы и расходы местных бюджетов не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Если в унитарных государствах местных бюджетов доходы и расходы не включены в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты субъектов РФ и имеют большое значение для развития всей страны через развитие местных территорий и сообществ.

Данная структура бюджетной системы РФ приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которых возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы РФ, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70 % всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30 % – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51 %. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторых видов акцизов, в 100 %-ном объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53 % всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданы с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.

Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств.[7]

Целью оптимальной децентрализации в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств, в качестве которых могут выступать власти, министерства, учреждения.

К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:

1) субсидиарность – разграничение полномочий «снизу вверх»;

2) формализация – замена традиций выполняемыми правилами;

3) жесткие бюджетные ограничения – «заработанное» не изымается, «незаработанное» не раздается;

4) конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;

5) управление рисками – стабилизационные фонды и страхование. Разграничить полномочия и ответственность между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:

1) макроуровень: Российская Федерация – субъекты РФ – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);

2) мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);

3) микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).

Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.

После того как такое разделение произошло в рамках реформы межбюджетных отношений, можно переходить к мезоуровню: распределению полномочий между правительством, финансово-экономическими органами – интегральными администраторами бюджетных средств – и министерствами, отвечающими за предоставление конкретных видов услуг. Только после этого появляется возможность перейти на микроуровень – самый необходимый, самый важный этап децентрализации. Появление самостоятельных агентов по предоставлению бюджетных услуг можно сопоставить по значению с приватизацией в экономической сфере. Разгосударствление предоставления общественных услуг должно быть сделано и на микроуровне. Между министерствами и другими учреждениями следует разделить ресурсы, за использование которых они должны нести ответственность.

Вместе с тем необходимо создать конкурентную среду, чтобы ресурсы бюджетной системы относительно легко перемещались между администраторами бюджетных средств. Часть этих ресурсов должна зависеть от результативности деятельности каждого администратора, который обязан бороться за эти средства. Самостоятельные администраторы бюджетных средств, действующие в квазирыночных условиях, будут стимулировать всю систему к развитию в правильном направлении.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям.

1. Федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства.

2. Полномочия между различными уровнями власти и органами местного самоуправления должны быть четко разграничены.

3. Региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики.

4. Региональные власти должны постоянно находиться в условиях жестких бюджетных ограничений, т. е. напрямую зависеть не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной финансово-экономической политики.

5. Все названные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Исследования же, проведенные в России Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, показали, что российская система не отвечает ни одному из этих критериев. Результатом обобщения опыта работы и исследований в данной сфере стало принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., о которой говорилось выше. Более 50 % всех налогов в Российской Федерации собирается на территории лишь 10 регионов с 22 % населения страны; 20 % совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42 % налоговых доходов страны – в бюджеты «первой пятерки» (включая Москву), где проживает всего 14 % населения страны и 56 % всех доходов страны – в «первую десятку» с 27 % населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28 % населения приходится лишь 13 % всех доходов.[8]

Специалисты Центра фискальной политики России пришли к выводу, что, для того чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового уровня по всем субъектам, в федеральном бюджете должно быть сконцентрировано не менее 85 % всех налоговых доходов государства, и только затем примерно половину из них необходимо перераспределить в виде финансовой помощи. При увеличении доходов федерального бюджета с 50 до 60 % общей суммы доходов консолидированного бюджета страны и возрастании объема помощи регионам отношение максимальной бюджетной обеспеченности к среднему по стране уровню снижается с 4,3 до 3,5 раз, минимальной – повышается с 0,58 до 0,81 раза, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10,0 раз. Аналогичное повышение централизации до 70 % изменяет эти показатели до 2,6, 0,90 и 3,8 раз соответственно. Таким образом, очевидной является сложность сочетания централизации финансовых ресурсов с необходимостью расширения налоговых полномочий регионального уровня власти и органов местного самоуправления.[9]

На уровне субъектов РФ существуют три региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами РФ ставки, равной 4 %, фактически является региональным.

На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и на имущество физических лиц.

Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение Правительства РФ передать на этот уровень транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием РФ одновременно был отменен местный на лог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.

Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться режимом самообложения: введением через референдум разовых сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента – лучший способ не на словах, а на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.

Опыт Ставропольского края показывает, что для успешной реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо решить некоторые важные проблемы.[10]

Например, органы местного самоуправления и финансовые органы столкнулись с трудностями при об мене информацией с налоговой службой. Упомянутым выше Законом установлено, что налоговые органы обязаны вести учет по начислениям и уплате налогов и сборов непосредственно по каждому муниципальному образованию. Укрупнение налоговых инспекций делает эту задачу практически невыполнимой, а отсутствие информации по налогооблагаемой базе к началу подготовки муниципалитетом любого уровня проектов бюджетов на 2008 г. практически срывает этот процесс, так как не дает возможности сформировать их доходную часть.

Учитывая изложенное, а также для повышения качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных бюджетов целесообразно поручить Федеральной налоговой службе разработку форм налоговой отчетности, отвечающей интересам как налоговой службы в целом, так и региональных органов власти и органов ме стного самоуправления.


Распределение доходов между уровнями бюджетной системы РФ в 1996 г., % | Финансы: конспект лекций | 2.3. Межбюджетные трансферты